實行全口徑預算管理，建立跨年度預算平衡機制，從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出

　　記者：這次修改預算法，在預算管理制度上有哪些突破?

　　樓繼偉：預算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度。這次修法堅持現(xiàn)代國家治理理念，從我國國情出發(fā)，并借鑒國外預算管理的有益經驗，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進預算管理的科學化、民主化、法治化。

　　突出預算的完整性。新預算法明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，實行全口徑預算管理，這是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。過去老預算法涉及的，基本上是公共財政預算的內容。新預算法明確預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，并對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規(guī)定，使四本預算成為有機銜接的整體。同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監(jiān)督。

　　增強預算的約束力。新預算法明確規(guī)定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，這是落實黨的十八屆三中全會決定的要求，也是財政預算管理的重大制度創(chuàng)新。由于新預算法對于收入管理更強調依法征收、應收盡收，減弱了人為調控可能性，而支出預算變得更加硬化、剛性，那么全年收入實際完成數(shù)與年初預算數(shù)存在差異，就需要處理好預算的超收或短收問題，進一步健全跨年度預算平衡機制。對此，新預算法規(guī)定，各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足，作為實現(xiàn)跨年度預算平衡、調節(jié)年度資金豐歉的重要工具。也就是說，一個預算年度內財政收入短收了，要通過預算穩(wěn)定調節(jié)基金來彌補;超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。各級一般公共預算的結余資金，也應當補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性，增強了年度預算的約束力。

　　全面規(guī)范轉移支付，合理調節(jié)國庫資金余額，多管齊下提高財政資金效益

　　記者：對于財政轉移支付制度，新預算法作了哪些規(guī)定?

　　樓繼偉：財政轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式。2013年中央對地方轉移支付總額為4.3萬億元，其中一般性轉移支付2.44萬億元，專項轉移支付1.86萬億元。

　　為進一步全面規(guī)范轉移支付制度，新預算法從多個方面增加了規(guī)范財政轉移支付制度的內容。比如，明確規(guī)定財政轉移支付以一般性轉移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用。嚴格規(guī)范了專項轉移支付的設立，并要求建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，明確對于市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。同時要求，上級政府安排專項轉移支付時，除按照國務院的規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項外，不得要求下級政府承擔配套資金。

　　這些規(guī)定有利于優(yōu)化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權的不適當干預。

　　記者：新預算法增加了完善國庫現(xiàn)金管理的規(guī)定，是出于什么考慮?

　　樓繼偉：國庫現(xiàn)金管理是指財政部門為提高財政資金效益、降低財政籌資成本，運用金融工具有效運作財政庫款的管理活動。國際上，主要市場經濟國家普遍實施國庫現(xiàn)金管理，運用各種金融工具靈活管理國庫現(xiàn)金余缺，建立庫底目標余額管理機制，提高財政資金效益。

　　新預算法規(guī)定“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。”這對于做好國庫現(xiàn)金管理工作，將起到引導推動與法律保障作用。

　　今年以來，面對經濟下行壓力，中央財政加大國庫現(xiàn)金管理操作力度，累計操作9期，資金達4400億元，有力支持了實體經濟的融資需求。財政部目前正會同中國人民銀行積極推進地方國庫現(xiàn)金管理工作。

　　加大預算公開力度，加強地方政府債務管理，筑牢防腐敗、防風險的堤壩

　　記者：預算公開是社會公眾最關心的問題，新預算法對推動預算公開將發(fā)揮怎樣的作用?

　　樓繼偉：公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法理財、防范財政風險的需要。新預算法做出全面規(guī)定，對預算公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注的事項要求公開作出說明，并規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。

　　這次修改預算法，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠。一是有利于社會主義民主政治建設，是確保人民群眾知情權、參與權和監(jiān)督權的重要舉措;二是有利于從源頭上預防和治理腐敗，陽光是最好的防腐劑和消毒劑，將預算分配的政策依據(jù)、標準、結果全面、真實地向社會公開，能夠有效避免暗箱操作;三是有利于提升財政管理水平，促進各部門厲行節(jié)約、提高財政資金使用效益。

　　同時，預算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會，也有利于引導經濟社會主體的預期和行為，優(yōu)化提升財政政策效果。

　　記者：對于地方政府債務有關條款的修改，新預算法是基于什么考慮?

　　樓繼偉：根據(jù)審計署的審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。這些債務多數(shù)未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導，以有效防范和控制財政風險。

　　政府債券作為較為規(guī)范的融資方式，發(fā)債成本較低、信息公開透明，市場化程度高，也是國際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國目前的財政預算管理實踐中，省級政府經國務院批準已可以發(fā)行地方政府債券，經過幾年的探索試點，積累了一定的成功經驗，應當及時總結入法，作為規(guī)范地方政府債務管理的有效方式。

　　為體現(xiàn)對地方政府債務的從嚴控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多個方面作了明確的規(guī)定，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制;有利于加強人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務風險。