在借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國正在推行以部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付制度為核心的公共預(yù)算改革，在構(gòu)建新預(yù)算模式的三項核心制度中，部門預(yù)算是關(guān)鍵。這是繼“分稅制”、財政體制、新稅制改革之后的又一重大改革決策。部門預(yù)算就是財政按照規(guī)范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預(yù)算詳細(xì)地反映出來，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算編制管理辦法。部門預(yù)算改革使我國的財政預(yù)算管理向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化方向邁進(jìn)了一大步，有利于規(guī)范政府理財行為，轉(zhuǎn)變財政職能，提高政府總體管理水平，實現(xiàn)民主理財、依法理財，加快公共財政體系建設(shè)。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進(jìn)一步深化和完善。 　　一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革暴露的問題和弊端 　　（一）對部門預(yù)算改革的重要性認(rèn)識不足 　　在部門預(yù)算編制過程中，部分預(yù)算單位認(rèn)為操作復(fù)雜，費(fèi)用指標(biāo)不多，比較麻煩；部門觀念轉(zhuǎn)變滯后，預(yù)算編制質(zhì)量低。一些部門對預(yù)算管理改革的重要性認(rèn)識不足，甚至把改革看成是財政攬權(quán)，工作中存在不理解、不配合、不負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。預(yù)算編制不負(fù)責(zé)，隨意性大，加之部門預(yù)算要求提前進(jìn)行編制，收支計劃和專項支出目標(biāo)任務(wù)不具體，預(yù)計不準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。還有的過于強(qiáng)調(diào)既得利益或收入、爭多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識。部分財政干部認(rèn)為，實行部門預(yù)算就是要滿足單位需求，現(xiàn)實財源財力不允許，搞部門預(yù)算只是做做樣子，走走形式。 　　（二）機(jī)構(gòu)改革滯后對部門預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響 　　我國現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少地帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益顯出與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。同時，目前行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未全面完成，對部門預(yù)算改革帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。由于機(jī)構(gòu)改革滯后，沒有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”問題。如何結(jié)合單位經(jīng)費(fèi)自給狀況，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實行直接調(diào)控，尚需進(jìn)一步探索。 　　（三）綜合預(yù)算未能真正實現(xiàn) 　　編制部門預(yù)算以來，雖然預(yù)算內(nèi)外資金的結(jié)合有了一定進(jìn)步，但還不徹底。財政對預(yù)算內(nèi)外資金的有機(jī)結(jié)合缺乏有效手段，管理相對粗放。“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。 　　（四）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立 　　一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況發(fā)生，合理性差。編制低標(biāo)準(zhǔn)或無標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，對此類費(fèi)用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。 　　（五）信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善 　　目前部門預(yù)算還是處在試點(diǎn)階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實際而修改，預(yù)算編制的系統(tǒng)軟件尚不成熟、不規(guī)范。如沒有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計功能的操作性不強(qiáng)。由于有關(guān)系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部軟件互不銜接，數(shù)字化程度不夠高，無法與國庫集中支付軟件、統(tǒng)發(fā)工資軟件和非稅收入管理等已使用軟件銜接配套，不能達(dá)到數(shù)據(jù)共享，給現(xiàn)實財政管理工作帶來很多困難。 　　（六）預(yù)算管理行政化，考核改革績效難 　　如預(yù)算資金中項目資金安排，沒有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)首先直接拍板，有些專項資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也沒經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。 　　目前，雖然對大型項目派遣了專管員，但也只是監(jiān)管財務(wù)運(yùn)行，由于缺乏專業(yè)技術(shù)，無法把財務(wù)運(yùn)行與項目實施進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。對項目預(yù)算績效監(jiān)管基本上是個空白，導(dǎo)致部門爭著上項目。多立項、多要錢、多揮霍的現(xiàn)象愈演愈烈。 　　（七）改革不協(xié)調(diào)、不配套 　　作為財政支出領(lǐng)域的三項改革，部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國庫集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。由于國庫集中支付改革滯后，財政資金滯留在部門較多，造成財政資金使用效益低下、資金調(diào)度成本增加、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當(dāng)一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動，各商業(yè)銀行對不計息不收費(fèi)的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。 　　二、深化部門預(yù)算改革的建議和措施 　　（一）充分認(rèn)識預(yù)算管理改革的重要意義 　　十七大報告強(qiáng)調(diào)，要完善公共財政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理。因此必須充分認(rèn)識預(yù)算管理改革的重要意義。統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫狹隘的部門利益，樹立全局的觀念，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)理財工作。樹立財政效益觀念，提高財政資金的效益。編制預(yù)算既要統(tǒng)籌顧及到各部門的主要職能、任務(wù)，又要通過準(zhǔn)確合理的政府預(yù)算給予這些部門實現(xiàn)職能、完成任務(wù)的財力保障。 　　（二）深化行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革 　　堅持用績效預(yù)算來優(yōu)化基本支出預(yù)算，減少財政供養(yǎng)對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹，財政對各類行政單位行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。同時清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費(fèi)供給范圍。市場經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機(jī)制引入事業(yè)單位，重新明確和界定財政支出范圍，加強(qiáng)政府的社會職能，擴(kuò)大政府預(yù)算用于社會保障的支出。逐步規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍，減輕財政的經(jīng)費(fèi)供給壓力。對事業(yè)單位進(jìn)行歸類梳理，按公益性、半公益性和經(jīng)營性三種類型分別采取不同的財政政策。同時，制定科學(xué)的支出預(yù)算編制方法。加強(qiáng)支出的量化管理，建立一套與零基預(yù)算要求相適應(yīng)的指標(biāo)體系和支出評定機(jī)制。 　　（三）加強(qiáng)綜合預(yù)算管理，深化“收支兩條線”改革 　　實踐證明，預(yù)算外資金收支掛鉤管理方式已經(jīng)不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。建議財政部應(yīng)及時引導(dǎo)各地清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)、基金項目，取消現(xiàn)行收費(fèi)、基金中不合理、不合法的項目，將保留項目逐步納入預(yù)算內(nèi)管理；對于確需實行預(yù)算外資金管理的收費(fèi)，也要嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理，逐步建立起性質(zhì)合理、管理嚴(yán)格的收費(fèi)、基金體系。財政部門應(yīng)加強(qiáng)收繳監(jiān)管工作，加大處罰力度，對不履行職責(zé)，應(yīng)收不收，應(yīng)罰不罰的有關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅查處，確保預(yù)算外資金應(yīng)收盡收。將所有財政性資金置于財政部門統(tǒng)一監(jiān)管之下，各項收入（包括財政預(yù)算資金、財政核撥批準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預(yù)算。同時加大部門預(yù)算編制的深度，在進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)狀況分析及預(yù)測的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算收入經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法；支出預(yù)算編制要完善、細(xì)化。人員經(jīng)費(fèi)按政策，日常公用經(jīng)費(fèi)按定額，項目預(yù)算應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，視財力狀況安排，并建立支出項目庫，逐步實現(xiàn)項目滾動預(yù)算管理。 　　（四）進(jìn)一步完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，深化基本支出預(yù)算改革 　　根據(jù)單位承擔(dān)的職權(quán)和專項工作的不同，認(rèn)真進(jìn)行基本支出分析調(diào)研，逐步制定出科學(xué)、合理、符合實際的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。加強(qiáng)公用經(jīng)費(fèi)實物定額管理，對政府非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)共建、共享、共用，提高資源配置效率。繼續(xù)組織定額調(diào)研工作，重點(diǎn)是實物定額的測算和確定，建立公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，以及分行業(yè)的事業(yè)單位定額工作，提高基本支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。逐步建立政府資產(chǎn)實物管理與預(yù)算管理相結(jié)合的有效機(jī)制。專項預(yù)算的編制必須貫徹統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財力，實行綜合預(yù)算；調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公共支出需求；量力而行，合理排序；嚴(yán)格管理，追蹤問效等四個原則和前期準(zhǔn)備、申報審核、組織實施、監(jiān)督檢查、項目庫建設(shè)等措施。要從全局出發(fā)，科學(xué)論證，合理排序，按照輕重緩急排序，優(yōu)先安排急需和可行的項目，建立嚴(yán)格的專項預(yù)算審核程序。部門的專項預(yù)算必須符合公共財政支出的方向和范圍，支出科目要反映資金的最終用途，有明確的項目目標(biāo)、組織實施計劃和科學(xué)合理的項目預(yù)算。 　　（五）健全預(yù)算信息管理系統(tǒng) 　　統(tǒng)籌管理預(yù)算基礎(chǔ)信息、專項支出項目庫、預(yù)算編制審查、預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測分析等工作。進(jìn)一步完善人員資料數(shù)據(jù)庫和政策資料數(shù)據(jù)庫，健全市級人員支出預(yù)算編制系統(tǒng)，達(dá)到通過基礎(chǔ)信息庫的相關(guān)資料，自動生成各部門人員支出預(yù)算的目標(biāo)。特別是要進(jìn)一步完善預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)。嚴(yán)格規(guī)范撥款程序，有效杜絕超指標(biāo)下達(dá)單位預(yù)算、待分配指標(biāo)隨意調(diào)整及超預(yù)算撥款等問題。及時反映預(yù)算指標(biāo)的變動情況，預(yù)算處和各業(yè)務(wù)處室都能及時了解預(yù)算的追加及下達(dá)情況，提高資金的調(diào)撥效率。 　　（六）硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度 　　實行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的作用，增強(qiáng)部門依法行政、依法理財?shù)淖杂X性和責(zé)任感。完善《預(yù)算法》及相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定。包括：修訂和增補(bǔ)《預(yù)算法》及其實施條例的有關(guān)條款；修訂與財政預(yù)算直接相沖突的法律和規(guī)章；對現(xiàn)有的會計制度和財務(wù)制度要進(jìn)行調(diào)整，與部門預(yù)算編制口徑保持一致。財政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財政管理水平不斷提高。增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度，首先要在部門預(yù)算決策中引入聽證制度。其次，強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。最后，建立和健全部門預(yù)算公告制度。財政預(yù)算報告必須符合完整性、公正性和及時性這三項基本規(guī)范，以便報告的使用者能全面、準(zhǔn)確、及時地了解政府公共預(yù)算收支的狀況，使政府的公共管理行為接受社會的廣泛監(jiān)督。 　　（七）健全績效機(jī)制 　　要運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、細(xì)致的績效評價方法，使預(yù)算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預(yù)算模式。建立起“以成本效益分析為核心，推行年度滾動預(yù)算”的考核機(jī)制，確保部門預(yù)算和財政資金的效益不斷提高。通過開展科學(xué)的項目可行性論證，合理編制項目概算，確保有限的預(yù)算資金用于最有價值的項目和用途上；同時制定績效評估指標(biāo)體系，將部門經(jīng)費(fèi)與績效評估直接掛鉤，把部門應(yīng)達(dá)到的績效指標(biāo)與實現(xiàn)這一指標(biāo)所需要支付的貨幣量聯(lián)系起來，變純粹的財政撥款關(guān)系的條件成為完成任務(wù)與提供相應(yīng)資金關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。在這種預(yù)算模式下，通過績效評價實現(xiàn)了對資金的到位情況、使用情況、項目效益情況的跟蹤檢查，并為最終實現(xiàn)預(yù)算資金的有效配置提供科學(xué)依據(jù)。 　　（八）抓好配套改革 　　一是加快國庫集中支付制度的改革步伐，實行財政資金集中支付。所有財政預(yù)算都納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。清理預(yù)算單位銀行存款賬戶，一個預(yù)算單位只能開設(shè)一個存款賬戶，防止資金體外循環(huán)，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化。二是要改進(jìn)預(yù)算會計核算工作，經(jīng)費(fèi)支出的明細(xì)核算要與細(xì)化部門預(yù)算的要求相一致，以正確反映部門預(yù)算的執(zhí)行情況，為制定合理可行的定額標(biāo)準(zhǔn)和編制部門預(yù)算提供可靠的信息資料。三是要加強(qiáng)和改進(jìn)部門內(nèi)部財務(wù)管理，部門的財會人員要把工作重心轉(zhuǎn)移到部門預(yù)算的編制以及執(zhí)行上來。要注意資產(chǎn)管理工作，掌握第一手資料，為部門預(yù)算編制提供基礎(chǔ)依據(jù)。要對本部門單位工作情況和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行分析對比，在此基礎(chǔ)上預(yù)測下年度部門預(yù)算收支，為編制滾動預(yù)算提供基礎(chǔ)。四是延長預(yù)算編制時間。我國應(yīng)借鑒國外編制預(yù)算的經(jīng)驗，實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制，建議將預(yù)算編制時間提前到預(yù)算年度開始前十個月左右為宜，即從每年二、三月份編制下年度預(yù)算。這樣不僅延長了預(yù)算編審時間，細(xì)化了預(yù)算，同時也能避免出現(xiàn)預(yù)算先期執(zhí)行的問題。